Το χρονικό κατάρρευσης της εποπτείας

Εκατό χρόνια μετά την πρώτη προσπάθεια το 1909 να θεσπιστεί νομοθετικά κρατική εποπτεία για τις ασφαλιστικές εταιρίες στη χώρα μας, η εποπτεία γυρίζει σελίδα. 

Το νομοσχέδιο του υπουργείου Οικονομικών για τη μεταφορά της εποπτείας του κλάδου στην Τράπεζα της Ελλάδος είναι προ των πυλών, σηματοδοτώντας την παύση λειτουργίας της Επιτροπής Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης, μετά από τρία περίπου χρόνια λειτουργίας της. 

Ο χρόνος λειτουργίας της Επ.Ε.Ι.Α., υπήρξε η ο πιο βραχύβιος στην ιστορία εποπτείας του ασφαλιστικού κλάδου. Όπως όμως, πολλοί πιστεύουν η τριετία που προηγήθηκε αποτέλεσε την πιο αποτελεσματική προσπάθεια ελέγχου των ασφαλιστικών εταιριών, με  κύριο χαρακτηριστικό την αποφασιστικότητα στο θέμα της εξυγίανσης της αγοράς.
 
Ο απολογισμός της Επ.Ε.Ι.Α., υπήρξε για πρώτη ίσως φορά ο πιο πλούσιος στην ιστορία της εποπτείας και σημαδεύτηκε από την ανάκληση της άδειας λειτουργίας έξι ασφαλιστικών εταιριών, μεταξύ των οποίων και δύο εταιρίες του κλάδου ζωής. 

Η άσκηση της εποπτείας από την Επ.Ε.Ι.Α., συνοδεύθηκε από έντονη κριτική για την αποτελεσματικότητα του έργου της, εστιάζοντας την επιχειρηματολογία στην ταχύτητα με την οποία έδρασε και στον έγκαιρο χαρακτήρα των παρεμβάσεών της. 

Η κριτική αυτή έγινε εκ των υστέρων, παραγνωρίζοντας ότι η Επ.Ε.Ι.Α. κλήθηκε ουσιαστικά να καλύψει σε ένα  πολύ σύντομο χρονικό διάστημα το κενό που είχε δημιουργηθεί από τον προηγούμενο εποπτικό φορέα, τη διεύθυνση Ασφαλιστικών Επιχειρήσεων και Αναλογιστικής του υπουργείου Εμπορίου και μετέπειτα υπουργείου Ανάπτυξης.
 
Κριτική διατυπώνεται και από μια δεύτερη σκοπιά, που τάσσεται κατά της πρακτικής των ανακλήσεων. Στη λογική αυτή προσχωρεί και η άποψη ότι η άσκηση της εποπτείας από την Τράπεζα της Ελλάδος θα προκρίνει την προσπάθεια διάσωσης των ασφαλιστικών εταιριών,  πρακτική που φαίνεται ότι υπερισχύει στην περίπτωση της Aspis Bank, για την οποία ο εποπτικός μηχανισμός εξαντλεί τα περιθώρια. 

Η συζήτηση για την αποτελεσματικότητα της εποπτείας τείνει να παραγνωρίζει ότι το αίτημα αναβάθμισης της εποπτείας, που νομοτελειακά είχε συνδεθεί με τη δημιουργία ανεξάρτητης εποπτικής αρχής, αποτελούσε ένα πάγιο αίτημα του ασφαλιστικού κλάδου για δέκα τουλάχιστον χρόνια. 

Το αίτημα είχε λάβει πιεστικό χαρακτήρα μέσα από συνεχή υπομνήματα της Ένωσης Ασφαλιστικών Εταιριών Ελλάδος που από τις αρχές της δεκαετίας του 1990, είχε ταχθεί ανοιχτά υπέρ της δημιουργίας ενός ανεξάρτητου φορέα, ο οποίος απολαμβάνοντας διοικητική και οικονομική αυτοτέλεια, θα πετύχαινε τον πολιτικό απογαλακτισμό του και θα αναλάμβανε τον έλεγχο του κλάδου χωρίς άνωθεν παρεμβάσεις. 

Υπέρ της δημιουργίας ενός τέτοιου οργάνου συνηγορούσε η εμπειρία που κόμισε η άσκηση της εποπτείας από την αρμόδια τότε διεύθυνση του υπουργείου, που κατά κοινή ομολογία όλων των πολιτικών παρατάξεων, παρουσίαζε κενά και σοβαρές ελλείψεις και ενίοτε δημιουργούσε σοβαρές υποψίες για χαλαρή εποπτεία μετά από την άσκηση πολιτικών παρεμβάσεων. 

Το αίτημα βρήκε θετικό έδαφος / υποστηρικτή στις ευρωπαϊκές εξελίξεις, που ευνοούν τη δημιουργία ανεξάρτητων εποπτικών αρχών για τον έλεγχο όλων των πτυχών της οικονομικής δραστηριότητας και μεταξύ αυτών και του χρηματοοικονομικού κλάδου. Την ίδια περίοδο κυρίαρχο ήταν και το αίτημα του συντονισμού των εποπτικών αρχών του χρηματοοικονομικού κλάδου, δηλαδή των τραπεζών, των ασφαλιστικών εταιρειών και των εισηγμένων εταιριών.
 
Το αίτημα ήρθε στο προσκήνιο μέσα από τη διασύνδεση των χρηματοοικονομικού κλάδου και την ανάγκη του αποτελεσματικότερου ελέγχου και παρά το γεγονός ότι η δημιουργία κοινού συντονιστικού οργάνου, με τη συμμετοχή της Τράπεζας της Ελλάδος, της Επιτροπής για την εποπτεία των ασφαλιστικών εταιριών και της  Επιτροπής Κεφαλαιαγοράς, είχε προβλεφθεί σε σχετικό νομοσχέδιο, ουδέποτε υλοποιήθηκε.

Το ιστορικό της Επ.Ε.Ι.Α.

Μετά από κυοφορία ετών η δημιουργία της Επ.Ε.Ι.Α., θεσμοθετήθηκε το 2004 με την ψήφιση στη Βουλή του νόμου 3229/2004 από την τότε κοινοβουλευτική πλειοψηφία της κυβέρνησης ΠΑΣΟΚ, αλλά η ενεργοποίησή της και  η λειτουργία της δεν έγινε πράξη παρά δύο χρόνια αργότερα, ακολουθώντας τους αργούς ρυθμούς της δημόσιας διοίκησης.
 
Είναι χαρακτηριστικό ότι η οργανωτική δομή της Επ.Ε.Ι.Α. απαίτησε τρία σχεδόν χρόνια και ρυθμίστηκε με το Π.Δ. 20/2006 (ΦΕΚ Α 17), «Οργανισμός Επιτροπής Εποπτείας Ιδιωτικής Ασφάλισης». Ακολούθησε η προκήρυξη 38 θέσεων Ειδικού Επιστημονικού Προσωπικού και 5 θέσεων Δικηγόρων με έμμισθη εντολή, ενώ με απόφαση Υπουργού Οικονομίας και Οικονομικών, έγιναν οι αναγκαίες αποσπάσεις και στελεχώθηκε με το απαραίτητο προσωπικό. 

Όπως χαρακτηριστικά αναφέρεται στον πρώτο απολογισμό που εξέδωσε η Επιτροπή, το 2009, η Επ.Ε.Ι.Α. στελεχώθηκε, τουλάχιστον σε επίπεδο ειδικού επιστημονικού προσωπικού τον Ιούνιο του 2007 και αποτέλεσε από την 1η Ιανουαρίου 2008 την αποκλειστική αρχή ρύθμισης και εποπτείας για την ιδιωτική ασφάλιση. 

Η ίδρυσή της, επεσήμανε στον πρόλογό του ο πρόεδρος της Αρχής κ. Γιώργος Πέτσας ήταν μία επιλογή του εθνικού νομοθέτη να οργανώσει για την εποπτεία της ασφαλιστικής αγοράς ένα μοντέλο αντίστοιχο με τα ισχύοντα για τον τραπεζικό και χρηματιστηριακό κλάδο με την ευρύτερη εποπτεία του Υπουργείου Οικονομίας και Οικονομικών, προκειμένου να προσαρμοστεί η Ελλάδα στα ευρωπαϊκά ισχύοντα. 

Εκεί, ο ασφαλιστικός κλάδος, εντάσσεται στην λεγόμενη χρηματοοικονομική αγορά (financial market) και συντονίζεται σε πολιτικό επίπεδο από το Συμβούλιο των Υπουργών Οικονομίας (ECOFIN). 

Η επιλογή αυτή ήταν προς τη σωστή κατεύθυνση, γιατί η σωρευμένη, στην Τράπεζα της Ελλάδος, στην Επιτροπή Κεφαλαιαγοράς και στο Υπουργείο Οικονομίας, εμπειρία αποτελούσε πλέον αξιοποιήσιμο «εθνικό εποπτικό κεκτημένο», αφού βέβαια ληφθεί υπόψη η σημαντική ιδιαιτερότητα και η μοναδικότητα του ασφαλιστικού κλάδου. 

Οι πρώτες δράσεις 

Η Επ.Ε.Ι.Α. λαμβάνει ουσιαστικά δράση το 2008 και η πρώτη σημαντική αλλαγή που επέφερε στον έλεγχο του κλάδου ήταν η έννοια της προληπτικής εποπτείας. 

Από την πρώτη στιγμή διακηρύσσει ότι σταματά την απονομή πιστοποιητικών φερεγγυότητας, πολιτική που κατά πάγια τακτική είχε ακολουθήσει επί σειρά ετών ο υπουργείο Ανάπτυξης και η οποία είχε αμφισβητηθεί ως προς την αποτελεσματικότητά της αφού ο έλεγχος αφορούσε κάθε φορά την προηγούμενη χρήση, με συνέπεια  το πιστοποιητικό να δίνεται με καθυστέρηση ενός έτους περίπου. 

Η Επ.Ε.Ι.Α. όχι μόνο βάζει τέλος στην πρακτική των ετεροχρονισμένων πιστοποιητικών φερεγγυότητας, αλλά επιπλέον εφαρμόζει την πολιτική της ενεργούς εποπτείας, κάνοντας σαφές ότι ο έλεγχος στις εταιρίες θα είναι διαρκής και αδιάλειπτος. 

Μετά από χρόνια χαλαρής εποπτείας, βάσει της οποίας οι εταιρείες κατέθεταν στοιχεία μία φορά το χρόνο και συγκεκριμένα έως το τέλος Ιουνίου, προκειμένου στη συνέχεια να ακολουθήσει ο έλεγχος και να καταλήξει στη χορήγηση των πιστοποιητικών φερεγγυότητας το Σεπτέμβριο – και μετά από διαδοχικές παρατάσεις – τελικώς το Δεκέμβριο, η Επ.Ε.Ι.Α. ταράζει τα νερά της ασφαλιστικής αγοράς και προαναγγέλλει ελέγχους ανά τρίμηνο. 

Οι στόχοι της προσδιορίζονται με σαφήνεια και υπηρετούν:

-Τη διασφάλιση των συμφερόντων των ασφαλισμένων και δικαιούχων αποζημίωσης από ασφάλιση

– Την εμπέδωση κλίματος εμπιστοσύνης του καταναλωτή 

– Τον έλεγχο της τήρησης των διατάξεων της νομοθεσίας περί τεχνικών αποθεμάτων και περιθωρίου φερεγγυότητας

– Την αξιολόγηση της οικονομικής κατάστασης, συστημάτων εσωτερικού ελέγχου, διαχείρισης κινδύνων και προοπτικών βιωσιμότητας των εποπτευόμενων ασφαλιστικών επιχειρήσεων

– Τον έλεγχο εφαρμογής των διατάξεων περί πρόληψης και καταστολής της νομιμοποίησης εσόδων από εγκληματικές δραστηριότητες στον τομέα της ιδιωτικής ασφάλισης

Ο ρόλος της Επ.Ε.Ι.Α. δεν εξαντλείται στον έλεγχο της ασφαλιστικών εταιριών, αλλά επεκτείνεται και στον  έλεγχο των επαγγελματιών του κλάδου καθώς και στην προστασία των καταναλωτών, τομέας που παραδοσιακά διαπιστώνεται έλλειμμα εποπτείας στη χώρα μας. 

Στο πλαίσιο άσκησης αυτού του ρόλου, η Επιτροπή εισηγείται στον εποπτεύοντα Υπουργό την χορήγηση άδειας επαγγέλματος αναλογιστή ασφαλιστικών επιχειρήσεων και ορίζει υπάλληλό της στην θέση του γραμματέα της Εξεταστικής Επιτροπής, αρμόδιας για την διενέργεια των απαιτούμενων εξετάσεων προκειμένου για την απόκτηση της άδειας επαγγέλματος αναλογιστή ασφαλιστικών επιχειρήσεων, ενώ επιμελείται της εκπαίδευσης και κατάρτισης των διαμεσολαβητών. 

Επιπλέον λειτουργεί το Ελληνικό Κέντρο Πληροφοριών και παράσχει μέσω αυτού πληροφόρηση, για ασφαλιστική κάλυψη οχημάτων που έχουν εμπλακεί σε τροχαία ατυχήματα προκειμένου οι πολίτες που έχουν έννομο συμφέρον, τόσο στην Ελλάδα όσο και στο εξωτερικό μέσω των Κέντρων Πληροφοριών, να διευκολύνονται για την απαίτηση της αποζημίωσης τους. 

Η πρώτη έμπρακτη εκδήλωση της αποφασιστικότητας της Επ.Ε.Ι.Α. στον έλεγχο των εταιριών του κλάδου ήρθε τον Απρίλιο του 2008, όταν απορρίπτει το αίτημα της Commercial Value για εξαγορά της Proton Ασφαλιστικής. 

Ακολούθησε τον Ιούλιο του ίδιου χρόνου, η απόφαση για το χρηματοοικονομικό έλεγχο στην εταιρεία που οδήγησε στη δέσμευση της περιουσίας της και στην υποχρέωση αύξησης του μετοχικού της κεφαλαίου, ενώ με αντίστοιχες αποφάσεις δεσμεύθηκε το σύνολο της περιουσίας και των δύο συγγενών εταιριών Ασπίς ΑΕΓΑ και ΑΕΑΖ. 

Σε θεσμικό επίπεδο η αλλαγή στον τρόπο εποπτείας του αποτυπώνεται ήδη από τον πρώτο χρόνο με την αλλαγή της μεθοδολογίας που ακολουθείται κατά τον έλεγχο των ασφαλιστικών εταιρειών. 

Αντί του τρόπου που ακολουθούνταν μέχρι τότε με την αποστολή στοιχείων από την πλευρά των εταιριών, τα οποία οι ίδιες επεξεργάζονταν, η Επ.Ε.Ι.Α. παρεμβαίνει στα ηλεκτρονικά αρχεία των επιχειρήσεων αντλώντας απευθείας πρωτογενή στοιχεία, ενώ στο τέλος του 2008, δημοσιεύει την απόφαση για το νέο υπολογισμό των αποθεμάτων στον κλάδο ζημιών. 

Η απόφαση αποτέλεσε ριζική αλλαγή στον τρόπο υπολογισμού των αποθεμάτων και υπήρξε αποτέλεσμα διαβούλευσης με τις εταιρίες του κλάδου, που ζήτησαν τη σταδιακή εφαρμογή της σε τρία χρόνια, ενώ σε μια προσπάθεια να αντιμετωπιστούν οι επιπτώσεις της χρηματοοικονομικής κρίσης  θεσμοθετήθηκαν ελαστικότεροι κανόνες για την αποτίμηση των ακινήτων, των ομολόγων και των μετοχών κατά τον υπολογισμό του περιθωρίου φερεγγυότητας και της ασφαλιστικής τοποθέτησης. 

Ο εποπτικός ρόλος της Επ.Ε.Ι.Α., θωρακίζεται στη συνέχεια με μια σειρά αποφάσεων, όπως η οδηγία για το ξέπλυμα χρήματος, το μητρώο επενδύσεων που καλύπτουν τεχνικά αποθέματα, το μητρώο ελεύθερων επενδύσεων, η κατάσταση χρηματικών ροών και το ερωτηματολόγιο για την εξωτερική ανάθεση εργασιών, ενώ σε πλήρη εξέλιξη είναι η προετοιμασία για τη Solvency ΙΙ.  

Η αποτίμηση της εμπειρίας που αποκτήθηκε κατά τα δύο χρόνια άσκησης του ελέγχου από την Επ.Ε.Ι.Α., αποδυναμώνει την κριτική για την αποτελεσματικότητα του εποπτικού χαρακτήρα και όπως καταλήγει στον ετήσιο απολογισμό ο πρόεδρος της Επιτροπής κ. Γιώργος Πέτσας η μεταφορά της εποπτείας στην ΤτΕ «πρέπει να διασφαλίσει ότι το ρυθμιστικό και εποπτικό αποτέλεσμα που αναντίρρητα επετεύχθη και η τεχνογνωσία που συγκεντρώθηκε κατά την σύντομη αλλά εξαιρετικά αποτελεσματική λειτουργία της Επ.Ε.Ι.Α. θα αξιοποιηθούν στο έπακρο». 

Θεωρούμε καταλήγει ότι «κρίσιμος παράγοντας για την επίτευξη του αποτελέσματος αυτού είναι η μεταφορά του συνόλου του εξειδικευμένου και πλέον έμπειρου προσωπικού της Επ.Ε.Ι.Α. στην Τράπεζα της Ελλάδος, η οποία εγγυάται ότι δεν θα χαθεί κατά την μεταφορά η συνέχεια και ενότητα της εποπτείας του ασφαλιστικού κλάδου».