Η εφαρμογή της Solvency II

Της Άλκηστις Χριστοφίλου, Ρόκας Δικηγορική Εταιρία*

Σε πρόσφατη επιστολή (27.09.2012) που απηύθυνε ο Jonathan Faull, Γενικός Διευθυντής της Διεύθυνσης Εσωτερικής Αγοράς της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, προς τον Πρόεδρο της EIOPA Gabriel Bernardino, διευκρίνισε ότι οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις της Ευρώπης στο τέλος του 2010 κατείχαν περιουσιακά στοιχεία με αξία που υπερβαίνει το μισό Ακαθάριστο Εγχώριο Προϊόν της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Με την επιφάνεια αυτή, οι ασφαλιστικές επιχειρήσεις μπορούν να λειτουργήσουν ως βασικός μοχλός για τη χρηματοδότηση της ανάπτυξης στην ΕΕ στο πλαίσιο της Στρατηγικής «Ευρώπη 2020» για την ανάπτυξη και την καταπολέμηση της ανεργίας. Με την προϋπόθεση βεβαίως, ότι δεν θίγεται η κάλυψη των κεφαλαιακών απαιτήσεων.

Ας δούμε τι λένε οι αριθμοί σχετικά με τα κόστη. Σε μελέτη που εκπόνησε η Αγγλική εποπτική αρχή (FSA) μαζί με την Ernst & Young το 2011, το κόστος προσαρμογής στις εποπτικές απαιτήσεις της ΣΙΙ υπολογίσθηκε σε 1,8 δις στερλίνες για τις τοπικές επιχειρήσεις και τις διασυνοριακές δραστηριότητές τους (χωρίς θυγατρικές). Μάλιστα ο υπολογισμός αυτός έγινε με την αρχική υπόθεση της έναρξης εφαρμογής της Οδηγίας στην αρχή του 2013.

Για τους Λλόϋδς φέρ’ ειπείν, έχει υπολογισθεί ότι το κόστος αυτό έχει ήδη ανέλθει σε 300 εκ. στερλίνες. Φαίνεται λοιπόν ότι είναι μάλλον αργά για να υπαναχωρήσει η εποπτεία και η ασφαλιστική αγορά για την εφαρμογή της ΣΙΙ.

Ακόμη δεν έχει υπολογισθεί η διαφοροποίηση του κόστους της καθυστέρησης εφαρμογή της ΣΙΙ για το 2014 ή 2015. Επίσης, στο κόστος αυτό δεν έχει υπολογισθεί η παρακολούθηση των εποπτικών απαιτήσεων μετά την εφαρμογή και την εναρμόνιση της ΣΙΙ στα κράτη μέλη. 

Όπως προσφυώς ειπώθηκε στο Συνέδριο της Ύδρας, τα εποπτικά κεφάλαια υπάρχουν για να χρησιμοποιούνται σε περιόδους κρίσης, και με την ανάλωσή τους επιτυγχάνεται ακριβώς ο σταθεροποιητικός σκοπός τους. Από μια πλευρά της αγοράς τίθεται το ερώτημα, αν όταν μέσα σε περίοδο κρίσης αναβάλλεται διαρκώς η εφαρμογή της ΣΙΙ, ποιο το νόημα να υπάρχει το σύστημα αυτό, μάλιστα να έχουν κάνει σημαντικά βήματα προσαρμογής η εποπτεία και η αγορά, και τελικά να μην εφαρμόζεται; Αντίθετα από άλλη πλευρά, το ερώτημα είναι, πώς μέσα σε περίοδο κρίσιμης ύφεσης θα συγκεντρωθούν τα απαραίτητα κεφάλαια, και μάλιστα με στόχο λιγότερα ή και καθόλου κέρδη.

Και πόσο μεγάλη είναι η διαφοροποίηση μεταξύ κρατών μελών αλλά και ασφαλιστικών επιχειρήσεων στο πεδίο της προσαρμογής; Γιατί η πρωτοβουλία στη μετάθεση του χρόνου εφαρμογής δεν έρχεται από τις χώρες του ευρωπαϊκού νότου.

Οι παράγοντες που συντελούν στην καθυστέρηση της εφαρμογής της ΣΙΙ αφορούν καταρχήν την οικονομική κρίση που ταλανίζει την ΕΕ και τη συναφή αλλαγή του ρυθμιστικού πλαισίου.  Σ’ ένα ασταθές οικονομικό περιβάλλον, γίνεται συνεχής αναθεώρηση του πλαισίου αυτού για να γίνει πιο κατάλληλο και αποτελεσματικό.

Η μεταβολή του ρυθμιστικού πλαισίου

Η εμπειρία της χρηματοπιστωτικής κρίσης κατέδειξε σημαντικές αδυναμίες στην χρηματοπιστωτική εποπτεία.

Είναι εντυπωσιακοί οι εξής δείκτες: έχει υπολογισθεί ότι ήδη το 2005, το 23% της συνολικής τραπεζικής δραστηριότητας στην Ευρώπη ήταν διασυνοριακό, ποσοστό που υπερέβαινε τους αντίστοιχους δείκτες στην Αμερικανική και στην Ασιατική αγορά. Κι όμως, παρ’ όλη την έκταση της ενοποίησης και της αλληλεξάρτησης αυτής, η χρηματοοικονομική εποπτεία στην Ευρωπαϊκή Ένωση και στις λοιπές χώρες του ΕΟΧ παρέμεινε κατά κύριο λόγο εθνική υπόθεση, πράγμα που δημιούργησε ασυμμετρίες στον χρηματοοικονομικό τομέα και στους επόπτες του.

Οι ασυμμετρίες αυτές δεν είναι απαραίτητα ανυπέρβλητες, ωστόσο απαιτούν εντατική συνεργασία μεταξύ των εθνικών εποπτικών αρχών, πράγμα που δεν υπήρξε.

Οι εποπτικές ρυθμίσεις αποδείχθηκαν ανεπαρκείς για να προλάβουν, να διαχειριστούν και να αντιμετωπίσουν την κρίση. Λαμβάνοντας υπόψη την επιτακτική ανάγκη για ριζική αναμόρ¬φωση της χρηματοπιστωτικής εποπτείας, δημιουργήθηκε το Ευρωπαϊκό Σύστημα Χρηματοοικονομικής Εποπτείας (ESFS). Στο πλαίσιό του, συστάθηκε το Ευρωπαϊκό Συμβούλιο Συστημικού Κινδύνου (European Systemic Risk Board), ο νέος ανεξάρτητος φορέας που ασκεί μακρο-προληπτική εποπτεία για τη  διαφύλαξη τnς χρηματοπιστωτικής σταθερότητας. Η σύστασή του στοχεύει στη δημιουργία ενός συστήματος έγκαιρης προειδοποίησης, το οποίο θα εντοπίζει συστημικούς κινδύνους πριν λάβουν επικίνδυνες διαστάσεις.

Σε δεύτερο επίπεδο, τα νομοθετικά όργανα της ‘Ενωσης έθεσαν σε λειτουργία τις τρείς Εποπτικές Αρχές με χωριστή νομική προσωπικότητα, για την ενίσχυ¬ση της μικρo-προληπτικής εποπτείας των φορέων παροχής χρηματοπιστωτικών υπηρεσιών.

Πρόκειται για την Ευρωπαϊκή Αρχή Τραπεζών (ΕΒΑ), την Ευρωπαϊκή Αρχή Ασφαλίσεων και Επαγγελματικών Συντάξεων (τη γνωστή μας EIOPA) και την Ευρωπαϊκή Αρχή των Αγορών Κινητών Αξιών (ΕSMA). Οι αρχές αυτές αντικατέστησαν τις προηγούμενες αντίστοιχες επιτροπές, αποκτώντας ταυτόχρονα αυξημένες αρμοδιότητες.

Η μικροπροληπτική εποπτεία συμπληρώνεται με την Κοινή Επιτροπή των Αρχών, αρμόδια για τα διατομεακά ζητήματα και τους χρηματοοικονομικούς ομίλους, και το Συμβούλιο Προσφυγών.

Η σύσταση και λειτουργία των φορέων αυτών ολοκληρώθηκε την 1η Ιανουαρίου 2011, είναι συμβατή με τη ΣΛΕΕ και δεν χρειάσθηκε τροποποίηση της Συνθήκης.

Οι εποπτικές αρχές έχουν στόχο να προωθούν την εναρμόνιση των κανόνων εποπτείας, με μεγαλύτερη σύγκλιση στη δημιουργία του κοινού ευρωπαϊκού ρυθμιστικού πλαισίου, και απώτερο σκοπό την προστασία των καταναλωτών και των επενδυτών. Συντονίζουν τις εργασίες των εθνικών εποπτικών αρχών και φροντίζουν να επιλύουν προβλήματα αρμοδιοτήτων στην περίπτωση χρηματοπιστωτικών ιδρυμάτων με διασυνοριακή δραστηριότητα. Είναι σημαντικό ότι σε περίοδο κρίσης, οι τρείς αυτές ευρωπαϊκές αρχές μπορούν να απαιτούν άμεσα τη λήψη συγκεκριμένων δράσεων από τις εθνικές εποπτικές αρχές.

Ο πρώτος στόχος είναι, η έκδοση ενός κοινού Βιβλίου της Νομοθεσίας, με κοινές οδηγίες εφαρμογής και ερμηνευτικούς κανόνες για όλα τα κράτη μέλη.

Η EIOPA

Η εποπτική αρχή του ασφαλιστικού τομέα, η EIOPA, έχει αυξημένες αρμοδιότητες σε σχέση με τον «πρόγονό» της, τη CEIOPS. Μάλιστα η κατανομή των αρμοδιοτήτων της σε σχέση με την Ευρωπαϊκή Επιτροπή είναι ένα ζήτημα έντονου τριμερούς διαλόγου μεταξύ της Επιτροπής, του Συμβουλίου και του Ευρωκοινοβουλίου στη διαδικασία ψήφισης της Omnibus II ως προϋπόθεσης εφαρμογής της Solvency II.

Οι αρμοδιότητες της EIOPA διαμορφώνονται από τον Κανονισμό 1094/2010, και δεν αφορούν την παρακολούθηση των καθημερινών εργασιών των ασφαλιστικών επιχειρήσεων. Η αρμοδιότητα αυτή παραμένει στις εθνικές αρχές, οι οποίες έτσι έχουν την κυρίαρχη εποπτική εξουσία και ευθύνη.

Ειδικότερα οι κυριότερες αρμοδιότητες της EIOPA είναι οι εξής:

- Συμβολή στην καθιέρωση κοινών ρυθμιστικών και εποπτικών προτύπων και πρακτικών υψηλής ποιότητας
- Συμβολή στη συνεπή εφαρμογή των νομικά δεσμευτικών ενωσιακών πράξεων, ιδίως με τη διαμόρφωση κοινής εποπτικής νοοτροπίας
- έκδοση μη δεσμευτικών οδηγιών και συστάσεων που απευθύνονται στους εθνικούς επόπτες αλλά και στις επιχειρήσεις του τομέα
- έκδοση σχεδίων δεσμευτικών τεχνικών προτύπων, ρυθμιστικών και εκτελεστικών, τα οποία υποβάλλουν στην Επιτροπή προς υιοθέτηση. Το Συμβούλιο και η Ευρωβουλή μπορούν να προβάλουν αντιρρήσεις εντός τριών (3) μηνών – προθεσμία ιδιαίτερα σύντομη κυρίως για το Ευρωκοινοβούλιο
- έκδοση ενός ενιαίου Βιβλίου Κανονισμών, δηλαδή των βασικών, κοινοτικής διάστασης ρυθμίσεων και τεχνικών κανόνων, που ισχύουν για όλες τις εποπτευόμενες επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην Κοινή Αγορά, με τις αντίστοιχες οδηγίες εφαρμογής και ερμηνευτική καθοδήγηση
- υπό προϋποθέσεις, λήψη μεμονωμένων αποφάσεων που απευθύνονται άμεσα προς χρηματοοικονομικά ιδρύματα, λ.χ. σε περίπτωση διαπιστωμένης παραβίασης του ενωσιακού δικαίου, εφόσον η εθνική αρχή δεν λαμβάνει μέτρα, ή έκτακτης ανάγκης
- Συμβολή στη συνεπή και συνεκτική λειτουργία των σωμάτων εποπτών
- Συντονισμός των εθνικών εποπτικών αρχών και της εποπτείας επιχειρήσεων και ομίλων σε περισσότερα κράτη μέλη
- παρακολούθηση των εξελίξεων στην αγορά και συλλογή πληροφοριών, συμβολή στην εκτίμηση και μέτρηση του συστημικού κινδύνου
- ενίσχυση της προστασίας των ασφαλισμένων
- λήψη επειγόντων μέτρων σε περιπτώσεις έκτακτης ανάγκης (αφού όμως το Συμβούλιο έχει χαρακτηρίσει τις περιστάσεις ως τέτοιες)
- έναρξη και ο συντονισμός stress tests (όχι όμως και η διεξαγωγή τους καθαυτή)
- επίλυση διαφορών μεταξύ εποπτικών αρχών (αφού δοθεί προθεσμία εξεύρεσης συμβιβαστικής λύσης)

 Η νέα αρμοδιότητα επίλυσης διαφορών της ΕΙΟPA εισήχθη µε το άρθρο 19 του Κανονισµού αρ. 1094/2010. Σε περίπτωση διαφωνίας µεταξύ δύο ή περισσότερων εποπτικών αρχών για θέµα διασυνοριακής δραστηριότητας, η Επιτροπή Επίλυσης Διαφορών της ΕΙΟPA θέτει προθεσµία προκειµένου να συµβιβασθούν οι διαφορές και τις επικουρεί τις αρχές προς αυτή την κατεύθυνση. Αν δεν λυθεί η διαφορά, η Αρχή µπορεί να λάβει απόφαση και να απαιτήσει από τις αρχές να λάβουν συγκεκριµένα µέτρα ή να µην προβούν σε ενέργειες, ώστε να επιλυθεί το θέµα και να εξασφαλιστεί η συµµόρφωση προς το δίκαιο της Ένωσης. Η απόφαση αυτή έχει δεσµευτική ισχύ για τις αρµόδιες αρχές.  

Αν η εθνική αρχή δεν συµµορφωθεί, η Αρχή µπορεί να εκδώσει µεµονωµένη απόφαση απευθυνόµενη απευθείας προς το χρηµατοοικονοµικό ίδρυµα,  µε την οποία θα απαιτεί να ληφθούν τα απαραίτητα µέτρα για τη συµµόρφωση µε τις υποχρεώσεις του σύµφωνα µε την ενωσιακή νοµοθεσία. Η απόφαση αυτή υπερισχύει οποιασδήποτε προγενέστερης απόφασης είχε εκδοθεί από τις αρµόδιες εθνικές αρχές για το ίδιο θέµα.  

Κατά των αποφάσεων της Αρχής μπορούν οι ιδιώτες θιγόμενοι αλλά και οι εθνικές αρχές να προσφύγουν στο Συμβούλιο Προσφυγών, που αποτελείται από εκπροσώπους της κάθε μιάς αρχής. Κατά των αποφάσεων του Συμβουλίου Προσφυγών μπορούν οι ενδιαφερόμενοι να στραφούν στο Ευρωπαϊκό Δικαστήριο.

Συμπέρασμα

Η μεταβολή του θεσμικού πλαισίου δείχνει την επιλογή προς μεγαλύτερη εποπτική ενοποίηση. Η μέχρι τώρα θεσμική ενοποίηση γινόταν κυρίως με οδηγίες και μάλιστα ελάχιστης εναρμόνισης. Δηλαδή οι εθνικοί νομοθέτες είχαν ευρύτερο πλαίσιο αυτενέργειας κατά την υιοθέτησή τους. Όμως κατά την εφαρμογή του εναρμονισμένου πλαισίου ασφαλιστικής εποπτείας προέκυψαν ευρείες αποκλίσεις στις εποπτικές πρακτικές αλλά και στη νομολογία των δικαστηρίων, με αποτέλεσμα αρκετά σημαντικό έλλειμμα ενοποίησης του θεσμικού πλαισίου στην κοινή αγορά. Εκτός από τις προφανείς δυσλειτουργίες που συνεπάγεται αυτό το έλλειμμα, δημιουργεί και τη δυνατότητα εποπτικού arbitrage, δηλαδή επιλογής από μια επιχείρηση του ευνοϊκότερου εποπτικού πλαισίου ή εποπτικής αρχής.

Αντίθετα, με την ενίσχυση των τριών εποπτικών Αρχών, τις αυξημένες αρμοδιότητές τους, τη συνεχή ζύμωση των εθνικών αρχών μεταξύ τους με τις κοινές εργασίες, αλλά και τη συνεχή τάση προς έκδοση Κανονισμών αντί Οδηγιών, οι οποίοι είναι άμεσα εφαρμοστέοι όπως ακριβώς έχουν συνταχθεί, χωρίς δηλαδή περιθώρια αλλαγής από τα κράτη μέλη, γίνεται φανερή η κατεύθυνση προς περισσότερη ενοποίηση.

Κεντρικό ρόλο στη συστημική θεώρηση του εποπτικού συστήματος διαδραματίζει η εποπτεία ομίλων. Τα κολλέγια των εποπτών αποκτούν ευρύτερες αρμοδιότητες. Ένας από τους στόχους της εποπτείας αυτής είναι η αποφυγή του εποπτικού arbitrage και σε διατομεακό επίπεδο, που αφορά κυρίως τους χρηματοοικονομικούς ομίλους. Ενδεικτικό της σημασίας του στόχου αυτού είναι η μελέτη που παρήγγειλε πολύ πρόσφατα, στις 27 Σεπτεμβρίου 2012, η Επιτροπή στην EIOPA, με αντικείμενο τη σύγκριση του πλαισίου κεφαλαιακών απαιτήσεων μεταξύ τραπεζών (Οδηγία CRD-IV – Capital Requirements Directive IV) και της Solvency II σε σχέση με τα προϊόντα μακροπρόθεσμης (υπερδεκαετούς) χρηματοδότησης, ανεξάρτητα πώς είναι σχεδιασμένα ή «ανασυσκευασμένα» (wrapped). 

Στις αδυναμίες του συστήματος χρεώνεται και η έλλειψη επαρκούς διαδραστικότητας με το εποπτικό πλαίσιο των χωρών εκτός ΕΕΧ που διαδραματίζουν σημαντικό ρόλο στη διεθνή οικονομία. Ωστόσο είναι φανερό ότι η εσωστρέφεια αυτή δεν οφείλεται αποκλειστικά στην Ευρωπαϊκή Ένωση.

*Από την ομιλία της κας Α. Χριστοφίλου στο Insurance Money Conference